基本养老保险制度未来的发展是可持续的

从2019年5月1日起,我国基本养老保险用人单位缴费率从原来实行的不高于20%的缴费比例降至16%。这一政策措施的实施,对于用人单位来说,喜忧参半。原来实行缴费率为20%的用人单位会...


  从2019年5月1日起,我国基本养老保险用人单位缴费率从原来实行的不高于20%的缴费比例降至16%。这一政策措施的实施,对于用人单位来说,喜忧参半。原来实行缴费率为20%的用人单位会降至16%;原来实行缴费率低于16%的用人单位,其缴费率会上升到16%。这一措施发布后,立即引起了社会各界的广泛争议。有人认为,降低基本养老保险缴费,会使基本养老保险制度的发展不可持续;也有人认为,降低基本养老保险缴费,依然会可持续。

  中国社会科学院世界社会保障研究中心发布的《2019—2050年中国养老保险精算报告》得出结论,2035年中国城镇职工基本养老保险社会统筹基金会用尽。

  在谈这个问题之前,首先谈谈我国基本养老保险社会统筹和个人账户基金的资金运营机制,然后再谈基本养老保险制度的是否可持续问题。

  我国基本养老保险实行“统账结合”的制度,即基本养老保险资金分为社会统筹资金和个人账户资金两部分。社会统筹部分运营的机制是以当期从在职工那里筹集的资金给付当期的退休人员,这部分资金实行现收现付制。因此,在理论上社会统筹部分不存在基金的积累。如果当期筹集的资金不足以支付,由财政划拨资金用于弥补资金缺口,其资金运营机制见图1。为了防止资金支付不稳定,造成的缺口,通常会预留1—2个月的资金支付,其余的资金全部支付出去。例如,德国政府规定,波动储备金保存的额度为一个月至一个半月的支出额,德国波动储备金的设置,有助于社会保险缴费比率的稳定。

  个人账户资金实行基金积累制,基金积累制是指正在工作的职工为资金退休后储备养老金的制度,这部分资金是在职工在职时积累资金到退休后取出来使用的资金运营模式,其资金运营机制见图2。

  既然我国基本养老保险社会统筹是按照现收现付设计的,为什么积累了相当多的社会统筹基金呢?

  原因有两个:一是基本养老保险制度改革初期设计的缴费率比较高,或者一些未达到基本养老保险受益资格条件的人其个人账户养老金一次性结清后,其用人单位缴费部分就会积累了下来。截止到2018年底,我国基本养老保险基金累计结余5万亿元,可以支付17个月。 我们没法找到5万亿元基本养老保险基金的积累中哪些资金属于社会统筹基金资金的积累,哪些资金属于个人账户的积累。按照中国社会科学院世界社会保障研究中心的说法,2019年初,社会统筹基金累计结余为1062.9亿元。 如果以这部分钱弥补基本养老保险入不敷出的缺口,2035年这些钱会用完。但是,《报告》将基本养老保险制度内资金的运营当成一个封闭的体系加以思考,未考虑财政在基本养老保险制度运营中发挥的作用。

  其实,世界各国的养老保险制度都不是孤立存在的,如果仅就养老保险制度自身来考虑这个问题,其精算结果可能是正确的,我没有按照其《报告》的内容一步步去算。但是,中国现实的情况是,当养老保险资金出现入不敷出的情况时,财政就会划拨资金,以弥补养老保险资金的缺口,财政是养老保险制度稳定运营的最后担保机制,这也才会真正体现财政资金“取之于民、用之于民”的社会效益。

  看到这里,也许你会问,我们国家的财政有钱吗?我的回答是有的,只要财政有资金、可持续,我国的养老保险制度运营就是稳定的、可持续的。目前,我国财政用于社会保障的支出仅占财政支出的10%左右。相比于其他国家,我国财政社会保障支出占财政支出的比例远低于其他国家,远低于法国38.6%的水平、德国46.2%的水平、英国39.5%的水平 。财政资金划入基本养老保险还有很大的发展空间。同时,财政部所属的全国社会保障基金理事会管理的全国社会保障基金已经积累了巨额的资金,足以应对养老保险缴费率下降带来的资金问题。截止2017年底,全国社会保障基金积累资金2.22万亿元。全国社会保障基金是应对我国社会保障支付的储备资金,自2000年8月全国社会保障基金成立以来,一直未支出过资金,这部分资金足以用于基本养老保险支付。

  或许还会有人问,养老保险缴费率下降,缺的钱还不是财政支出,这和不降低养老保险缴费率有什么不同。我的回答是,缴费或者纳税主体不同,承担缴费或者纳税负担的单位、个人就不同。降低基本养老保险缴费负担是为了给企业“松绑”,而财政划入养老保险的资金有可能来源于烟、酒、化妆品等消费品,这时承担这部分负担的是消费这些产品的个人。总之,在当前经济环境下,企业缴纳的税、费必须降低。

  第一,创造公平、稳定的市场环境,让企业获得稳定的营商环境。企业发展好了,养老保险的发展才会有稳定的资金来源。当前,给企业减负,让企业获得稳定的营商环境,是党和政府结合我国、国际经济发展的状况作出的理性选择。只有企业挣钱了,养老保险制度的发展才会有持续、稳定的资金来源,财政也才会有稳定的税收来源,这才能解决养老保险制度运营的根本问题。

  第二,调整财政资金支付的结构,加大财政转移支付的力度。改变当前我国财政用于社会保障支付的比例过低的局面,加大财政资金投入社会保障的比例,切实解决养老保险资金面临的问题,提高百姓对我国基本养老保险信任度,提高基本养老保险信誉。

  第三,多渠道筹集养老保险资金。当前,我国养老保险缴费率已经很高,用人单位缴纳单位工资总额的16%,个人缴纳工资总额的8%,二项缴费合计相当于工资额的24%。这一缴费比例相比于其他国家已经很高了,造成我国养老保险支付压力过大的原因是,政府、国有企业未能承担现期退休人员的养老负担,而是一味地要求用人单位负担,结果造成企业不堪重负。多渠道筹集养老保险资金,是我国养老保险制度持续、稳定的重要措施。例如,出卖国有资产的部分收入专项划入基本养老保险,专款专用,以切实解决养老保险资金的来源问题。

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